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   國(guó)家林業(yè)和草原局于2019年10月17日召開的新聞發(fā)布會(huì)提出，2020年，我國(guó)將結(jié)束國(guó)家公園體制試點(diǎn)，總結(jié)評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，正式設(shè)立一批國(guó)家公園。

   目前，我國(guó)已經(jīng)開展了三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、海南熱帶雨林、神農(nóng)架、武夷山、錢江源、南山、普達(dá)措10個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)，總面積22.29萬(wàn)平方公里，涉及吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、海南、四川、云南、陜西、甘肅、青海12個(gè)省份。

   國(guó)家公園體制試點(diǎn)開展以來，東北虎豹、祁連山、大熊貓等體制試點(diǎn)區(qū)依托國(guó)家林草局相關(guān)森林資源監(jiān)督專員辦掛牌成立了國(guó)家公園管理局，實(shí)現(xiàn)了跨省區(qū)的統(tǒng)一管理，同時(shí)與有關(guān)省分別成立了協(xié)調(diào)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，共同推進(jìn)試點(diǎn)工作。浙江、福建、海南、青海等省成立了省級(jí)直屬的國(guó)家公園管理局，統(tǒng)一行使其國(guó)家公園范圍內(nèi)的管理事權(quán)，其他各國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)也分別成立了專門的管理機(jī)構(gòu)。據(jù)悉，今年下半年，國(guó)家林業(yè)和草原局將組織開展試點(diǎn)驗(yàn)收工作，對(duì)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)和要求的，正式設(shè)立國(guó)家公園。

國(guó)家公園是什么園？

   國(guó)家公園是自然保護(hù)的一種重要形式，興起于美國(guó)，隨后在世界范圍得到發(fā)展并逐步走向成熟。

   1969年，國(guó)際保護(hù)自然及自然資源聯(lián)盟（IUCN）的“國(guó)家公園”定義為“一個(gè)國(guó)家公園有一個(gè)或多個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，通常沒有或很少受人類占據(jù)及開發(fā)影響，物種具有科學(xué)、教育或游憩的特定作用，或有高度美學(xué)價(jià)值的自然景觀；國(guó)家最高管理機(jī)構(gòu)采取措施阻止或取締人類的占據(jù)和開發(fā)并切實(shí)尊重生態(tài)、地貌或美學(xué)實(shí)體，并設(shè)立國(guó)家公園；觀光以得到批準(zhǔn)的游憩、教育及文化陶冶為目的?！?br />
   全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)工程院院士尹偉倫說，國(guó)家公園強(qiáng)調(diào)生態(tài)完整性，因此一定是相當(dāng)大的體量，它的生態(tài)功能才能完整實(shí)現(xiàn)。國(guó)家公園能夠保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)的原真性、完整性，對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行更為嚴(yán)格的保護(hù)，對(duì)珍稀野生動(dòng)植物進(jìn)行長(zhǎng)效保護(hù)，給子孫后代留下自然遺產(chǎn)。“從保護(hù)瀕危物種上升到保護(hù)整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，國(guó)家公園既能讓大家認(rèn)識(shí)到保護(hù)生態(tài)的重要性，同時(shí)也滿足人們親近自然的精神需求?！比珖?guó)人大代表、北京師范大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院生態(tài)學(xué)研究所所長(zhǎng)張大勇說，國(guó)家公園應(yīng)當(dāng)是國(guó)家直接管理，且地貌、景觀等是世界上獨(dú)一無二的。

   當(dāng)前，我國(guó)自然生態(tài)資源保護(hù)模式是以自然保護(hù)區(qū)為主體，兼有森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)等多種保護(hù)類型。由于大多數(shù)保護(hù)區(qū)是在搶救性保護(hù)的理念下建立的，存在缺少系統(tǒng)科學(xué)設(shè)計(jì)，管理部門多、交叉重疊、職責(zé)不清等問題。

   全國(guó)政協(xié)常委、民盟中央副主席、生態(tài)學(xué)家葛劍平說：“建設(shè)國(guó)家公園就是要從國(guó)家層面理順這些問題，對(duì)上述保護(hù)地進(jìn)行功能重組，加強(qiáng)對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和永續(xù)利用?！币晕覈?guó)首個(gè)試點(diǎn)的三江源國(guó)家公園為例，“試點(diǎn)的目標(biāo)就是把分散在各部門的職能整合起來，實(shí)行垂直管理，形成合力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)的科學(xué)管理、科學(xué)保護(hù)?！?/strong>三江源國(guó)家公園管理局局長(zhǎng)李曉南說。

國(guó)家公園發(fā)展歷程

   2013年底，中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出建立國(guó)家公園體制，《十三五規(guī)劃建議》提出“整合建立一批國(guó)家公園”。

   2014年底國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》。

   2015年1月，國(guó)家發(fā)改委等13部委聯(lián)合通過《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》。我國(guó)選定北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9省市開展國(guó)家公園體制試點(diǎn)，試點(diǎn)時(shí)間為3年。

   2015年3月，國(guó)家發(fā)改委又發(fā)布了《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)2015年工作要點(diǎn)》及《國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案大綱》。國(guó)家公園將成為我國(guó)最重要的旅游資源。同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委和美國(guó)保爾森基金會(huì)簽署《關(guān)于中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)合作的框架協(xié)議》，啟動(dòng)為期3年的中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)合作。

   2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》在建立國(guó)土空間保護(hù)開發(fā)制度部分對(duì)“建立國(guó)家公園體制”做出了要求。

   2016年1月，習(xí)總書記主持召開中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議，提出“著力建設(shè)國(guó)家公園，保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，給子孫后代留一些自然遺產(chǎn)。要整合設(shè)立國(guó)家公園，更好保護(hù)珍稀瀕危動(dòng)物”。

   2017年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)家公園體制的頂層設(shè)計(jì)初步完成，國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。

   2017年10月，黨的十九大報(bào)告提出“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”。

   2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》，提出“到2020年，提出國(guó)家公園及各類自然保護(hù)地總體布局和發(fā)展規(guī)劃，完成國(guó)家公園體制試點(diǎn)，設(shè)立一批國(guó)家公園，完成自然保護(hù)地勘界立標(biāo)并與生態(tài)保護(hù)紅線銜接，制定自然保護(hù)地內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目負(fù)面清單，構(gòu)建統(tǒng)一的自然保護(hù)地分類分級(jí)管理體制。”

國(guó)家公園的性質(zhì)和特征

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   國(guó)家公園性質(zhì)

   國(guó)家公園建設(shè)是以國(guó)有土地為基礎(chǔ)，在國(guó)家的主導(dǎo)下，選擇具有國(guó)家象征意義的“自然風(fēng)光地”建立的游覽觀賞區(qū)域。所以，公家公園至少具有以下性質(zhì)：

   1.土地權(quán)屬的國(guó)家性。國(guó)家公園的領(lǐng)域范圍應(yīng)以國(guó)家土地權(quán)屬為主體，而不是摻雜其它權(quán)屬的土地股份。這是決定國(guó)家公園國(guó)家性的基礎(chǔ)，否則，就很難實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園的建設(shè)目標(biāo)。

   2.建設(shè)主體的國(guó)家性。應(yīng)當(dāng)在國(guó)家主導(dǎo)下進(jìn)行設(shè)立和管理。

   3.自然風(fēng)光（核心吸引物）特征的國(guó)家性。國(guó)家公園內(nèi)的自然景觀與文化稟賦一定是國(guó)家形象的代表與象征，具有民族認(rèn)同感和自豪感。

   4.建設(shè)目的的國(guó)家性。建設(shè)的目的是為全國(guó)民眾的福利和享受，而不是為某些團(tuán)體或社會(huì)階層。

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   國(guó)家公園特征

   國(guó)家公園基本特征應(yīng)當(dāng)是專業(yè)技術(shù)視角下的多要素集合，而不能只是某一兩項(xiàng)指標(biāo)。這里提出應(yīng)從“環(huán)境、內(nèi)涵、管理、目的”四個(gè)方面予以昭示：

   環(huán)境特征——未受人為干擾，完全處于原生自然狀態(tài)的區(qū)域。

   內(nèi)涵特征——具有國(guó)家層次上的風(fēng)景、奇觀，或特殊文化稟賦。生態(tài)環(huán)境及其自然風(fēng)光、科學(xué)與文化內(nèi)涵具有國(guó)家象征。

   管理特征——國(guó)家主導(dǎo)下的公園設(shè)立和管理，是國(guó)家公園“國(guó)家性”的基礎(chǔ)和保障。假如由地方某部門、或某企業(yè)負(fù)責(zé)此事，并要求充分體現(xiàn)國(guó)家公園的國(guó)家性，可能只是一句空話。因?yàn)檫@里存在責(zé)、權(quán)、利邏輯上的錯(cuò)位。國(guó)家公園由國(guó)家管理，是極其重要的核心價(jià)值所在。至少是中央委托地方政府代行管理。

   目的特征——嚴(yán)格保護(hù)與公益服務(wù)并存的建設(shè)目的。只有公益性，才可以體現(xiàn)均等的國(guó)民待遇。國(guó)家公園是公益性事業(yè)單位，是為全體國(guó)民服務(wù)的，而不是以營(yíng)利為目的。這也是鑒別國(guó)家公園真?zhèn)蔚脑嚱鹗?br />

國(guó)家公園怎么建？

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   制定合理有效的管理機(jī)制

   中國(guó)目前正處于全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，自然保護(hù)地也經(jīng)歷了60多年的發(fā)展，現(xiàn)有的自然保護(hù)地體制和機(jī)制已經(jīng)不能滿足進(jìn)一步發(fā)展的需要，在當(dāng)前和一定時(shí)期以內(nèi)，建立獨(dú)立的中央政府管理部門，統(tǒng)一規(guī)范管理國(guó)家公園和各類自然保護(hù)地，有力于加速改革的進(jìn)程，提高管理的有效性。

   建立統(tǒng)一的國(guó)家公園和自然保護(hù)地管理部門，并非不需要跨部門以及中央和地方的協(xié)調(diào)與配合。反而更加強(qiáng)調(diào)構(gòu)建服務(wù)型政府，結(jié)合政府職能的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)部門之間、中央和地方之間、政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人之間的協(xié)調(diào)和配合。根據(jù)中國(guó)的所有制安排、自然保護(hù)地類型多、涉及部門多等國(guó)情，建議在國(guó)家層面成立國(guó)家公園體制建設(shè)協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，作為國(guó)家層面統(tǒng)一的多部門參與機(jī)制，協(xié)調(diào)涵蓋國(guó)家公園在內(nèi)的各類自然保護(hù)地的建設(shè)與發(fā)展。在職責(zé)范圍上，既可以參考統(tǒng)一垂直管理的模式，也可以考慮國(guó)家設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和開展監(jiān)督考核，由地方政府負(fù)責(zé)管理的模式。

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   保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性

   國(guó)家公園體制建設(shè)是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容之一，要與國(guó)家生態(tài)文明制度建設(shè)全方位結(jié)合，不能孤立進(jìn)行。尤其是要與主體功能區(qū)規(guī)劃、劃定和管好生態(tài)保護(hù)紅線緊密結(jié)合?！皥?jiān)持將山水林田湖草作為一個(gè)生命共同體”，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。國(guó)家公園和其他類型自然保護(hù)地是區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要組成部分，必須把國(guó)家公園和其它類型的自然保護(hù)地的空間規(guī)劃整合到與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)文明制度建設(shè)規(guī)劃、自然生態(tài)保護(hù)規(guī)劃之中。形成多規(guī)合一的一個(gè)綜合規(guī)劃，并納入各級(jí)黨政績(jī)效考核指標(biāo)之中。

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   開展國(guó)家公園和自然保護(hù)地的立法

   無論是國(guó)家公園的目標(biāo)、設(shè)立流程，還是管理規(guī)章、參與人的權(quán)利義務(wù)等，都以法律法規(guī)的形式給予了強(qiáng)有力的保障。開展中國(guó)自然保護(hù)地和國(guó)家公園立法研究，明確中國(guó)自然保護(hù)地體系，盡快制定國(guó)家公園專門法律法規(guī)，同時(shí)要與現(xiàn)行各類自然保護(hù)地及自然資源管理方面的法律法規(guī)協(xié)調(diào)一致，在執(zhí)法方面考慮中央與地方的分工合作，鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督等。

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